«Rechtlich stehen die Ampeln auf grün. Jetzt muss sich nur noch die Vergabekultur ändern»

FSC-Schweiz im Gespräch mit Marc Steiner: Was bedeutet die Gesetzesänderung des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen im Besonderen für Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft?

Zunächst müssen wir den grösseren Zusammenhang sehen. Seit dem 1. Januar 2022 verbietet die Holzhandelsverordnung (HHV) den Import von illegal geschlagenen Bäumen und entsprechender Holzprodukte. Das ist schon einmal ein Meilenstein.

Zugleich gilt nach wie vor die Verordnung über die Deklaration von Holz und Holzprodukten vom 4. Juni 2010. Diese Erlasse gelten auch für private Lieferketten. Das bedeutet für den öffentlichen Sektor, dass er mehr tun muss als diese Erlasse einzuhalten, um seiner vom Bundesrat in der Botschaft zum Beschaffungsgesetz wie auch in der Beschaffungsstrategie Bund betonten Vorbildfunktion gerecht zu werden. 

«Die Musik spielt nach neuem wie schon nach altem Beschaffungsrecht in den technischen Spezifikationen und den Zuschlagskriterien.»

– Marc Steiner, Richter am schweizerischen Bundesverwaltungsgericht

Was bedeutet das neue Gesetz für die Holzprodukte?

Die Vergaberechtsreform überträgt die Philosophie des Waldgesetzes auf das ganze Beschaffungsrecht. Zunächst enthält das neue Recht (Art. 12 Abs. 3 BöB) eine Verpflichtung zur Berücksichtigung ökologischer Mindeststandards. Damit gehört die Holzhandelsverordnung in die von der Anbieterseite einzufordernde Selbstdeklaration in Bezug auf die Einhaltung von Mindeststandards. Das trägt schon viel zur Sensibilisierung bei.

Aber es muss doch neu mehr möglich sein als das...

Die Musik spielt nach neuem wie schon nach altem Beschaffungsrecht in den technischen Spezifikationen und den Zuschlagskriterien. Gängig ist zum Beispiel eine Vorgabe im Rahmen der technischen Spezifikationen, wonach nur Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft eingesetzt werden darf.

Darf die Vergabestelle direkt ein Label verlangen oder muss sie auch andere Label akzeptieren?

Die am häufigsten vertretene Meinung dazu ist wohl, dass ein Label wie FSC «exemplarisch» als Beispiel genannt werden sollte, aber etwa mit der Formel «oder gleichwertig» auch andere Label zugelassen werden müssen. Interessant ist aber die Frage, was der Sinn der Formel «oder gleichwertig» ist. Es geht darum, den Anbietermarkt durch eine Vorgabe nicht zu sehr einzuschränken.

Mit anderen Worten: Je grösser der Marktanteil eines Labels und je international verbreiteter dieses Label ist, desto eher lässt sich die Ansicht vertreten, dass direkt das Label verlangt werden darf.

Was meines Erachtens nach neuem Recht klar ist, ist, dass auf jeden Fall ein von einer unabhängigen Stelle vergebenes Label verlangt werden darf, womit jede Form von Unternehmenszertifikat ausscheidet.

Es kommt immer wieder vor, dass Aufträge, die in der Ausschreibung ein bestimmtes Label verlangen, an Anbieter:innen gehen, die nicht über dieses Label verfügen. Was bräuchte es, damit dies verhindert werden könnte?

Es kommt tatsächlich gelegentlich vor, dass das Umweltmanagementlabel ISO 14001 oder als technische Spezifikation ein FSC-Label verlangt wird, und dann auf den Preis schielend doch eine Anbieterin berücksichtigt wird, die diese Vorgaben nicht erfüllt. In einem solchen Fall sollte auch einmal eine Beschwerde an das zuständige Gericht erwogen werden.

Wie ist das Waldgesetz in das Bundesgesetz und das internationale GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen eingebettet?

Eine sehr interessante Frage! Die Holzlobby hätte gerne eine Formulierung in Art. 34b des Waldgesetzes gesehen, wonach der Bund Schweizer Holz kaufen soll. Dann kam von marktliberaler Seite der Hinweis, dass das mit dem WTO-Vergaberecht nicht vereinbar ist. Darum ergab sich dann der Kompromiss, dass das Holz aus nachhaltiger Beschaffung stammen soll. Diese Logik lässt sich auch bei der Vergaberechtsreform feststellen. Wo protektionistisch und marktöffnungspolitisch motivierte Akteur:innen zusammenprallen, heisst die Lösung oft Nachhaltigkeit.

Gibt es für Vergabestellen verbindliche Richtlinien, wie der Begriff der Nachhaltigkeit am Beispiel Holz zu interpretieren ist?

Also zunächst gibt es einmal die Holzempfehlungen der KBOB 2020/1. Schon bei der Eignungsprüfung kann ein Referenzprojekt abgefragt werden, um sicherzugehen, dass die Anbieterin schon einmal in der gleichen Rolle an einem Holzbau vergleichbarer Dimension beteiligt war. Die Zuschlagskriterien erlauben, soweit die ökologischen Vorgaben für verleimte Holzprodukte (etwa in Bezug auf Formaldehyd) nicht bereits in den technischen Spezifikationen enthalten sind, die Belohnung ökologischerer Verleimung. Und dann werden im Rahmen der Zuschlagskriterien auch Lebenszyklusanalysen abgefragt. Da sind die öffentliche Hand und die Branche noch in einer Gewöhnungsphase.

50 Prozent des in der Schweiz verbauten Holzes und 70 Prozent der im Inland verwendeten Holzwerkstoffe werden importiert. Bauprojekte, die zu 100 Prozent mit Holzwerkstoffen aus dem Inland realisiert werden, sind äusserst selten. Wie kann der Anteil einheimischen Holzes erhöht werden?

Ein ganz grosser Hebel ist die Verwendung von Holz aus eigenem Wald einer Kommune oder eines Kantons. Denn die öffentliche Auftraggeberin, die eigenes Holz verbaut, hat auf völlig vergaberechtskonforme Weise Schweizer Holz «beschafft», indem sie dieses selbst zur Verfügung stellt.

Zurzeit schreiben ca. 10 Prozent der Bundesvergabestellen Bauaufträge mit dem Zuschlagskriterium Nachhaltigkeit aus, bei den Kantonen ist der Anteil geringer. Was braucht es, damit der Paradigmenwechsel den Weg in die Praxis findet?

Dazu muss fairerweise gesagt werden, dass in den Kantonen das neue Recht später in Kraft getreten ist als auf Bundesebene. Aber hier braucht es mit der grossen Kelle angerührter Lobbyaufwand von der Holzwirtschaft. Dieser lohnt sich aber. Der Branchendialog zwischen Auftraggeberseite und Wirtschaftsverbänden ist bewusst als wichtiges Umsetzungsinstrument für die Vergaberechtsreform vorgesehen. Rechtlich stehen die Ampeln in der Regel auf grün. Jetzt muss nur noch das Mindset und damit die Vergabekultur anders werden. Packen wir’s an!

Wenn Sie einen Wunsch frei hätten bezüglich der Vergabepraxis der öffentlichen Hand, was wäre es?

Ich würde mich freuen, wenn das «big picture» des Themas Beschaffung von nachhaltigem Holz von den Entscheidträger:innen offensiver vermittelt würde. Wir haben ja nicht nur den Paradigmenwechsel im öffentlichen Beschaffungswesen. Vielmehr laufen parallel die Energiewende und die Veränderung des rechtlichen Rahmens zugunsten der Kreislaufwirtschaft, die sich auch auf das Vergaberecht des Bundes auswirken wird. Dann haben wir am 18. Juni 2023 über das Klimagesetz abgestimmt. Dort steht in Art. 10 in aller Klarheit, dass dem öffentlichen Sektor in Bezug auf das Erreichen der Klimaziele Vorbildfunktion zukommt. Fakt ist: Ohne echte Transformation des öffentlichen Beschaffungswesens lassen sich weder Energiewende noch Kreislaufwirtschaft noch Klimapolitik auf den Boden bringen.